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LA REDUCCIÓN DEL RIESGO Y SU GESTIÓN

El objetivo de este programa en la CDMB, consiste en ampliar el conocimiento de la comunidad y las instituciones sobre el marco conceptual de riesgos, la vulnerabilidad y las amenazas, y la importancia de la construcción de los escenarios de riesgos para la planificación estratégica y la toma de decisiones a nivel municipal y regional.  El tema central se desarrolla en cuatro aspectos fundamentales; las amenazas y vulnerabilidades, el enfoque de riesgo, la gestión del riesgo y la construcción de los escenarios de riesgo.

Amenazas, vulnerabilidades y resiliencia

Se definen los conceptos de amenazas, vulnerabilidades y resiliencia. Al mismo tiempo se irá trabajando en la organización de la información (amenazas y vulnerabilidades) con la metodología SIGA.

Una amenaza es cualquier factor ajeno y fuera de control de los habitantes de una determinada zona, representado por un fenómeno físico que está latente, y que puede ocurrir y producir un desastre al manifestarse. Existen diferentes tipos de amenazas, las cuales se pueden clasificar en naturales, antrópicas y socioculturales.

Amenazas de origen natural son todos los fenómenos atmosféricos, hidrológicos y geológicos, que forman parte de la historia y de la coyuntura de la dinámica geológica, geomorfológico, climática y oceánica del planeta, y que por ubicación, severidad y frecuencia, tienen el potencial de afectar adversamente al ser humano o a sus estructuras y actividades. Por tanto se concluye que algunos desastres de origen natural, no pueden ser evitados por el hombre, pero sí es posible mitigar y reducir sus efectos adversos.

Amenazas de origen antrópico son aquellas que son directamente atribuibles a la acción humana sobre los elementos de la naturaleza (aire, agua y tierra) y/o sobre la población, que pone en grave peligro la integridad física y la calidad de vida de las comunidades. Existen por lo tanto dos tipos de amenazas en esta clasificación: amenazas antrópicas de origen tecnológico y las referidas a la guerra y la violencia social.

Amenazas socio-naturales son aquellas que se expresan a través de fenómenos que parecen ser producto de dinámicas de la naturaleza, pero que en su ocurrencia o en la agudización de sus efectos, interviene la acción humana. Visto de otra forma, las amenazas socio-naturales pueden definirse como la relación de la naturaleza frente a la acción humana perjudicial para los ecosistemas (Wilches-Chaux, 1998).

La vulnerabilidad es el resultado de muchos factores, algunos de los cuales se relacionan con políticas e instituciones y con la carencia de activos. Por ejemplo, muchos habitantes urbanos pobres son vulnerables debido a su situación legal informal, condiciones de vida precarias (físicas y sociales) y la falta de una producción de subsistencia. Es importante obtener una visión general de las causas y motivos subyacentes de la vulnerabilidad, para lo cual, los métodos participativos y los informantes clave pueden resultar particularmente útiles Descubrir varias formas de vulnerabilidad política y física, y la manera en que afectan, limitan o reducen las opciones de los medios de vida, constituye un aspecto clave del análisis de los medios de vida sostenibles aunque, desafortunadamente, casi siempre se ignoran. Por ejemplo, en un contexto urbano la presencia continua de asentamientos ilegales con frecuencia está supeditada a relaciones de influencia coercitivas. En el contexto rural, los conflictos en torno a los recursos naturales (tierra, agua, bosques, pesca, minerales, plantas y animales silvestres) pueden volver bastante inseguros a los medios de sustento de ciertos grupos.

Un concepto muy relacionado con la vulnerabilidad es la resiliencia. En la medida en que una sociedad, pueda reducir la vulnerabilidad, estará incrementando su capacidad de sobreponerse, organizándose para evitar o mitigar desastres, es decir, que se estará desarrollando resiliencia. Esta relación es inversa, es decir que a mayor vulnerabilidad se tiene menor resiliencia.

Una forma de crear resiliencia es precisamente a través de la organización vecinal y la creación de capital social. Cuando se estudian los riesgos que acarrea un desastre, la percepción de la propia comunidad (o de los grupos dentro de la comunidad) sobre acontecimientos pasados y la periodicidad con que ocurren, puede ser una buena guía respecto a su frecuencia e intensidad. Para las crisis imposibles de predecir, incluso con los métodos más sofisticados, la discusión comunitaria puede ayudar a vislumbrar formas para reducir los impactos negativos, sobre todo para los grupos más vulnerables.  La vulnerabilidad obedece primordialmente al riesgo, a la incertidumbre y a la falta de seguridad. Esto reviste particular importancia para los pobres, ya que una respuesta común a eventos estacionales adversos o a una crisis, significa desprenderse de activos, y por lo general, ellos no cuentan con activos vendibles. La falta de activos de las clases menos favorecidas o estratos bajos también implica que a menudo son menos capaces que sus contrapartes más adineradas de responder a tendencias positivas, por tanto, es aun más importante el nivel de comunicación y organización entre ellos.  La organización social, es un factor transversal que ayuda a crear resiliencia ante fenómenos que pudieran provocar un desastre, por tanto es tomado en cuenta como denominador en la función que explica el riesgo, ya que al incrementarse reduce significativamente la vulnerabilidad respecto a la amenaza.

El Enfoque de Riesgo

El concepto de riesgo se trata en el desarrollo y la reducción del riesgo en los territorios de tal manera que normalmente cuando se habla de riesgo en el contexto de desastres se relaciona con la fórmula:

Riesgo = (Amenaza * Vulnerabilidad)/ Nivel de Organización

El riesgo asocia al factor externo o amenaza que concierne sobre un sujeto, con el factor interno de fragilidad o vulnerabilidad que presenta el mismo sujeto. Por ejemplo, no es igual el impacto que tiene un sismo de grado 5 a mediana profundidad sobre una ciudad de casas de adobe, que no han sido construidas en forma anti-sísmica, que sobre otra ciudad cuyas construcciones respetan estrictos criterios antisísmicos. En este caso, la amenaza externa es la misma pero la vulnerabilidad interna varía, lo que hace diferente el riesgo. En consecuencia, la vulnerabilidad disminuye según el grado de preparación de la población e instituciones ante una inclemencia natural.

En concordancia con el parágrafo anterior; surge la importancia crucial de bajar los niveles de vulnerabilidad por la vía de la organización social y el grado de preparación ante inclemencias naturales. Este es el concepto de Capital Social, que emergió en años recientes y se refiere a las formas en que cada actor interactúa y se organiza, maximizando el logro de sus objetivos, resultado de la combinación de otras formas de capital, tales como el físico, el natural y el humano.

Es necesario romper el ciclo del desastre, reducir la vulnerabilidad por medio de un programa de inversiones y mejoras en la capacidad de organización de las sociedades, concluyendo en mejor calidad de vida, reduciendo el riesgo y la afectación psicológica de los pobladores, incorporando medidas de mitigación y prevención, ya que la prevención minimiza el daño y promueve un ambiente estable.

El instrumento usado con mayor frecuencia, tanto por las instituciones nacionales, como a nivel local, dada su aceptable combinación entre facilidad y efectividad, es la confección de mapas de susceptibilidad de amenazas y se trabaja en la conformación de los mapas de riesgos.
Es necesario mantener una precaución indispensable: distinguir los que son realmente mapas de riesgo, de lo que sólo constituyen mapas de amenaza o mejor de susceptibilidad de amenazas. En efecto, se trata de estos últimos, cuando se establecen mapas con zonas propensas a amenazas, como temblores o a su combinación con inundaciones, etc. Únicamente cuando ello se relaciona con un abanico suficientemente amplio de vulnerabilidades internas, se está hablando efectivamente de mapas de riesgo.

El meollo de la cuestión y papel coadyuvante del capital social es convertir expresiones de vulnerabilidad en expresiones de resiliencia, parando la evolución de la vulnerabilidad y entrando en el camino de la progresión de la seguridad. Esto implica no solamente tratar las manifestaciones externas de la inseguridad y vulnerabilidad sino también ir al fondo de sus causas (la pobreza, por ejemplo).
Gestión del riesgo

Se trata la reducción del riesgo y su gestión, enfocando su importancia en la resolución de los problemas del desarrollo municipal.  La gestión municipal y regional de riesgo es un proceso de decisión y de planificación que permite a los actores locales: analizar el entorno, tomar decisiones de manera consciente, desarrollar una propuesta de intervención concertada para prevenir, mitigar o reducir los riesgos y encaminar el municipio hacia el desarrollo sostenible. La gestión ambiental se ha impulsado como una estrategia para reducir la vulnerabilidad, creando políticas que faciliten la conservación y manejo de los recursos naturales y prácticas especificas para fomentar el desarrollo socioeconómico.

Los problemas ambientales en la región se han acentuado por modelos de desarrollo poco sustentables en términos sociales y ambientales, que han profundizado las contradicciones en la relación campo-ciudad y sociedad-naturaleza. Los procesos de descentralización, han incrementado las limitaciones económicas y técnicas de los Gobiernos Municipales para enfrentar los problemas territoriales.

Los pocos vínculos entre la planificación del desarrollo, el uso del territorio, las condiciones naturales de la región, sus recursos y la gestión del riesgo, conforman un panorama poco halagador que refuerza el círculo vicioso de los desastres.

Dentro de los factores que potencian el riesgo se pueden mencionar la debilidad institucional, la ineficiencia de las políticas públicas, legislación y normas inadecuadas o no aplicadas, sistemas deficientes de seguimiento, poca a nula información, observación, vigilancia y alerta temprana, escasez de capital financiero, físico, humano y social.

En ninguno de los municipios del área de jurisdicción de la CDMB existe una visión clara acerca de la participación y empoderamiento de la población sobre el uso correcto del espacio, el uso sostenible de los recursos naturales, inversión en infraestructura de calidad, inexistencia de normas y procedimientos de prevención y gestión ambiental, actividades productivas y desarrollo urbano en áreas expuestas a amenazas naturales, que resulta en un efecto multiplicador de las catástrofes. Sumado a la escasa preparación de la población para valorar y enfrentar las amenazas y situaciones de desastres con mentalidad preventiva. La situación se complica por la carencia de memoria histórica acerca de las causas y consecuencias de los desastres y la ausencia de opciones suficientes para los segmentos más pobres de la población, lo que los hace a su vez más vulnerables.

En los recientes grandes desastres ocurridos en Colombia, en donde territorios enteros quedaron aislados por las inundaciones o corte de carreteras, muchos alcaldes y municipios han asumido la gestión y el liderazgo, junto a la población, mientras prevalecía la ausencia de los órganos especializados y de socorro.

El reto a futuro es que las autoridades locales enfrenten el desafío no sólo de actuar en situaciones de emergencias, sino que cada vez asuman un papel mas protagónico en toda la dimensión del riesgo y su objetivo sea la reducción de los desastres como elemento fundamental para lograr municipios más sostenibles. Para el efecto la CDMB desarrollo en el año 2007 un proyecto de capacitación en planes locales de emergencia PLEC´s y se continua con el apoyo incondicionado en el marco de su competencia definida por la Ley 99 de 1989 y el Decreto 919 de 1989.

 Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe CEPAL, muchos estudios del fenómeno de urbanización reconocen que el rápido crecimiento urbano en el mundo en desarrollo es inevitable, pero no aceptan las nefastas predicciones de sus consecuencias. Se asume que los gobiernos municipales con buena capacidad de gestión pueden absorber un gran aumento demográfico sin disminuir el bienestar humano ni la calidad del medio ambiente. La clave reside en el compromiso de introducir y sostener políticas que, entre otras cosas, fomenten el capital social, mantengan la infraestructura, aumenten la productividad de la fuerza laboral, combatan los delitos contra los recursos naturales y la economía en este proceso como es el urbanismo ilegal, y alivien la pobreza.

El gobierno eficiente en las ciudades y municipios es necesario para superar las presiones impuestas por el crecimiento demográfico. Aunque las prácticas de buen gobierno municipal son de introducción reciente y aún no se han ejecutado en su totalidad en ninguna parte, incluyen aspectos como la participación de los actores no gubernamentales (comunidades, grupos cívicos, contratistas privados) en la atención de las necesidades básicas; la descentralización del poder de adopción de decisiones y del control de los recursos municipales a grupos locales autóctonos; y una respuesta más amplia de los gobiernos municipales a las necesidades locales, mediante mayor responsabilidad por sus obras y más transparencia en materia de financiación. Este proceso vincula a la población con los procesos de planificación estratégica municipal, la cual es entendida como un proceso mediante el cual se logra identificar y cernir de manera concertada entre el Gobierno Municipal y los actores locales, el camino hacia el desarrollo en igualdad de condiciones varones y mujeres, a corto, mediano y largo plazo, tomando en cuenta las capacidades y recursos con las que cuenta el municipio.  La integración de la gestión del riesgo en los procesos de planificación municipal depende de la voluntad, actitud de diálogo, negociación y fortalecimiento de alianzas entre gobiernos locales, organizaciones, líderes comunitarios, instituciones del Estado, etc.

En la década de los años 50 se inicia para Bucaramanga el más grande reto que sus habitantes hayan enfrentado: sobre la escarpa occidental de la meseta, empieza a manifestarse un problema serio, la EROSIÓN.

Ya desde 1963 se habían iniciado los primeros contactos con diversos estamentos oficiales para así, poner en marcha, un verdadero plan de emergencia que asumiera el control de la erosión y se dedicara a programar y realizar las obras que erradicarían el proceso erosivo y permitieran un desarrollo urbanístico acorde a las necesidades sociales.

A lo largo de más de diez (10) kilómetros y en una extensión de más de 2.000 hectáreas, la escarpa ofrece 120 metros de caída. Observada desde el aire, la escarpa occidental de la meseta parecía una mano extendida, cuyas falanges eran las diferentes cañadas por donde corrían libremente las aguas del alcantarillado, las quebradas naturales y las aguas subterráneas, arrastrando consigo, día a día, cientos de centímetros cúbicos de tierra.

La Ciudad presentaba estas condiciones naturales desde su fundación, pero solamente a mediados del presente siglo, se evidenció el problema erosivo, a raíz del crecimiento de la población, la cual se cuadruplicó entre 1918 y 1951, y continuó creciendo hasta alcanzar los 363 mil habitantes en 1973 y los 740 mil en 1993.

Según la firma extranjera R.J TIPTON Y ASOCIADOS, contratada en el año de 1953 por el Gobierno Nacional para indagar las causas de la erosión, determinó que el origen del problema, era el alcantarillado insuficiente y antitécnico que tenía la ciudad. Insuficiente, porque se había calculado para una población de solo 65.000 habitantes y ya sobrepasaba los 100.000, y antitécnico, porque tenía mil bocas y todas derramaban las aguas en los barrancos.

Ante esta realidad, de que la erosión no tendría cura definitiva y que se debía aprender a convivir con ella, el 2 de Octubre de 1965 , nace la CORPORACIÓN DE DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA, con el objeto fundamental de ejecutar un plan de acción encaminado a controlar dicho fenómeno.

Para conformar un programa de defensa contra la erosión, la CDMB contrató en 1968 con la firma Hidroestudios Ltda, la elaboración de un estudio de factibilidad del control de la erosión en la Meseta de Bucaramanga.Durante el estudio se realizaron levantamientos e investigaciones cartográficas, geológicas, hidrológicas, investigación del alcantarillado existente, de las estructuras de vertimiento, análisis de las hoyas hidrográficas, usos de la tierra, asentamientos humanos y finalmente investigaciones ecológicas, socioeconómicas y proyecciones demográficas.